Ο ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΣ ΚΑΝΟΝΑΣ

Μετά τη Σύνοδο Κορυφής της 9^ης Δεκεμβρίου 2011 ξανάρχεται για την Ελλάδα –και όχι μόνο- στην επικαιρότητα το πρόβλημα του δημοσιονομικού κανόνα για τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης, που με τόση επιμονή καλλιεργεί η Γερμανία.

 

Για το τι σημαίνει ο κανόνας αυτός και πως μπορεί να αντιμετωπισθεί το θέμα στην Ελλάδα, παραθέτουμε....

το ακόλουθο πολύ ενημερωτικό απόσπασμα από το βιβλίου του τ. Υπουργού Καθηγητή Προκόπη Παυλόπουλου «ΤΟ ΛΥΚΟΦΩΣ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΗΓΕΣΙΩΝ» (εκδ. ΛΙΒΑΝΗ, 2011), σελ. 51 και επόμενα:

«   β) Η πανάκεια του δημοσιονομικού κανόνα.

Στη Σύνοδο Κορυφής της 4ης Φεβρουαρίου 2011 η Γερμανία κατέθεσε πρόταση περί καθιέρωσης υποχρέωσης, ιδίως για τα κράτη-μέλη που τελούν υπό το ιδιόμορφο καθεστώς στήριξης –όπως η Ελλάδα– είτε αντιμετωπίζουν θέμα εισόδου στο καθεστώς αυτό, να εισαγάγουν στην έννομη τάξη τους, και δη σε συνταγματικό επίπεδο, ειδικό δημοσιονομικό κανόνα. Ήτοι διάταξη, σύμφωνα με την οποία δεσμεύονται, υπό την εγγύηση του θεμελίου της έννομης τάξης τους –δηλαδή του Συντάγματος– π.χ. να τηρούν ισοσκελισμένο προϋπολογισμό ή, εν πάση περιπτώσει, να συντηρούν το έλλειμμά τους κάτω από το όριο του 3%.

β1) Πιο αναλυτικά, κατά τη γερμανική πρόταση –που φαίνεται να βρίσκει σύμφωνη και τη γαλλική ηγεσία αλλ’ αντίθετες άλλες ευρωπαϊκές χώρες– η δημιουργία και λειτουργία του μηχανισμού στήριξης προϋποθέτει, για τα κράτη-μέλη που έχουν ήδη προσφύγει ή ενδέχεται να προσφύγουν σ’ αυτόν, την ανάληψη και εκπλήρωση της υποχρέωσης θέσπισης, μέσα στο Σύνταγμά τους, δημοσιονομικού κανόνα με το περιεχόμενο, το οποίο προεκτέθηκε σε αδρές γραμμές. Υπενθυμίζεται ότι ο κανόνας αυτός ήδη ενυπάρχει στα Συντάγματα ορισμένων κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως π.χ. στα Συντάγματα της Γερμανίας και της Πολωνίας. Πλην όμως πρέπει να διευκρινισθεί, ευθύς εξ αρχής, ότι τούτο έχει συμβεί κατ’ ελεύθερη επιλογή του συντακτικού νομοθέτη των χωρών αυτών –ήτοι χωρίς άνωθεν και έξωθεν επιβολή, όπως τίθεται τώρα το ζήτημα– και, κυρίως, ανεξάρτητα από οιαδήποτε εξαιρετική οικονομική συγκυρία ως προς τα δεδομένα της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο σύνολό της, όπως συμβαίνει τώρα. Κατά συνέπεια τα δύο αυτά προηγούμενα, μεμονωμένα άλλωστε, δεν είναι δυνατό να συνιστούν ούτε θέσφατο προς υπακοήν ούτε καν μέτρο σύγκρισης για τα λοιπά κράτη-μέλη. Τούτο προκύπτει, κατά τη γνώμη μου, και από τις σκέψεις:

β2) Από τα όσα προεκτέθηκαν μπορεί, πιστεύω, να προοιωνισθεί καθένας γιατί η, γερμανικής αρχικώς έμπνευσης, πρόταση για τη θέσπιση, στην έννομη τάξη

των κρατών-μελών της ευρωζώνης, συνταγματικού δημοσιονομικού κανόνα είναι οικονομικώς ανεδαφική και θεσμικώς έωλη. Συγκεκριμένα:

• Από οικονομική άποψη, η γενικευμένη καθιέρωση του δημοσιονομικού αυτού κανόνα φαίνεται να μην αντέχει σε σοβαρή κριτική. Αφού έρχεται -προκειμένου να

επιδιώξει, δήθεν, μεσομακροπρόθεσμα κοινά οικονομικά αποτελέσματα– να εξισώσει, από πλευράς δημοσιονομικού ελλείμματος κυρίως, κράτη-μέλη με εντελώς διαφορετική υποδομή και προοπτική. Δεν έχει κανείς παρά να λάβει υπόψη του, ως μέτρο αμοιβαίας σύγκρισης, τις οικονομίες της Γερμανίας και, έστω

δευτερευόντως, της Γαλλίας και τις οικονομίες κρατών-μελών του νότου, όπως π.χ. της Ελλάδας και της Πορτογαλίας. Και όχι μόνο. Το αντίστοιχο παράδειγμα της Ιρλανδίας για τον ευρωπαϊκό βορρά μεγεθύνει την αξία του προαναφερόμενου επιχειρήματος. Σ’ αυτό πρέπει να προστεθεί, όπως ήδη σημειώθηκε, και το μεγάλο ζήτημα της εν γένει αμφισβήτησης του όλου πνεύματος του Συμφώνου Σταθερότητας, ως ικανού παράγοντα μελλοντικής ασφαλούς σύγκλισης των οικονομιών των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με απλές λέξεις πώς να επιτευχθεί, μέσω του Συμφώνου Σταθερότητας γενικότερα αλλά και, κυρίως, ενός ενδεχομένως γενικευμένου συνταγματικού δημοσιονομικού κανόνα κοινή οικονομική πορεία –τουλάχιστον στο πλαίσιο της ευρωζώνης– μεταξύ χωρών που

όχι μόνο ξεκινούν από διαφορετική οικονομική αφετηρία αλλά, και το κυριότερο, έχουν διαφορετική οικονομική δομή και αναπτυξιακή προοπτική;

Το πιθανότερο, λοιπόν, με μια τέτοια επιλογή είναι να οδηγηθεί η ευρωζώνη στην ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση: Ήτοι στην οικονομική και, ιδίως, δημοσιονομική απόκλιση. Άρα και στην διόγκωση του σημερινού προβλήματος, δηλαδή ακόμη και στην πλήρη υπονόμευση του ίδιου του ευρώ. Διότι στοιχειώδης γνώση των δεδομένων της σύγχρονης παγκόσμιας οικονομικής δομής αλλά και κρίσης τεκμηριώνει ότι η οικονομική σύγκλιση, μέσω κοινού νομίσματος, προϋποθέτει σύγκλιση των ίδιων των οικονομιών, υπό τη συστημική του όρου έννοια. Και όχι απλή ισοπεδωτική σύγκλιση των επιμέρους οικονομικών πολιτικών και μέτρων καθεμιάς. Πράγμα που, στις περισσότερες περιπτώσεις, μπορεί απλώς να υπακούει στα κελεύσματα της όποιας συγκυρίας.

• Επιπλέον η Γερμανία, ως «εμπνευστής» παράγων του συνταγματικού δημοσιονομικού κανόνα, οφείλει, αν θέλει να συμμερίζεται με ειλικρίνεια και πνεύμα δικαιοσύνης την ευρωπαϊκή αγωνία και το ευρωπαϊκό μέλλον, ν’ αντιληφθεί και τούτο: Ιδίως εκείνη, ως χώρα κατ’ εξοχήν εξαγωγική –και μάλιστα σε παγκόσμιο επίπεδο– επωφελήθηκε τα μέγιστα από τον ≪οβολό≫ του κοινού νομίσματος. Άρα τα δικά της πλεονάσματα προήλθαν, σε μεγάλο βαθμό, από την κοινή νομισματική πορεία και των λοιπών κρατών-μελών της ευρωζώνης. Αφετέρου πολλά από τα προβλήματα κρατών-μελών, όπως η Ελλάδα, οφείλονται, ως ένα σημείο τουλάχιστον, στα οφέλη που αποκόμισε η Γερμανία από την ως πρότινος ραγδαία πρόοδο του ευρώ. Για να μην αναφερθώ εκτενέστερα -δεν είναι εδώ το forum conveniens– και στο ότι συγκεκριμένες, μεγάλης εμβέλειας, γερμανικές επιχειρήσεις, με έντονη και προφανή κρατική στήριξη –όρα το παράδειγμα της Siemens– έδρασαν, στο ημίφως ή και στο πλήρες σκότος έστω και στοιχειώδους διαφάνειας, υπέρ των συμφερόντων του γερμανικού κράτους, σε βάρος προφανώς άλλων κρατών-μελών της ευρωζώνης (όπως π.χ. ιδίως η Ελλάδα). Και όταν ήλθε η ώρα της αποκάλυψης όχι μόνον η γερμανική Κυβέρνηση δεν ανέλαβε τις ευθύνες της για τη μήτρα διαφθοράς που εκκόλαψε στους κόλπους της αλλά, όλως αντιθέτως, συγκάλυψε την υπόθεση, εμποδίζοντας εμφανώς τις αρμόδιες αρχές των παθόντων κρατών να βρουν την άκρη του νήματος και τους υπαιτίους, εντός και εκτός των συνόρων τους.

• Τέλος, και ουδείς δικαιούται να υποβαθμίσει αυτή την παράμετρο, από θεσμική άποψη, η πρωτοβουλία καθιέρωσης του συνταγματικού δημοσιονομικού κανόνα για τις χώρες της ευρωζώνης που δεν τον έχουν υιοθετήσει ως τώρα –και είναι η μεγάλη πλειοψηφία, όπως ήδη τονίσθηκε– δεν μπορεί και δεν πρόκειται να ευδοκιμήσει για τους εξής, μεταξύ άλλων φυσικά, λόγους, οι οποίοι έχουν αναφορά στην ίδια τη δημοκρατική αρχή. Και ευελπιστούμε πως η Ευρωπαϊκή Ένωση στο σύνολό της –άρα και η Γερμανία– αποδέχεται τουλάχιστον τους στοιχειώδεις κανόνες Δημοκρατίας, μέσα από τους οποίους γεννήθηκε και ενόψει των οποίων και μόνο μπορεί να οραματίζεται ένα μέλλον ανάλογo των προσδοκιών που τη θεμελίωσαν.

Κατά πρώτο λόγο, η αρχή της ισότητας –ένας από τους πυλώνες πάνω στους οποίους εδράζεται το θεσμικό και κοινωνικό αέτωμα της δημοκρατικής αρχής– επιβάλλει ένας τέτοιος δημοσιονομικός κανόνας να ισχύει για όλα, ανεξαιρέτως, τα κράτη-μέλη της ευρωζώνης. Μόνο που η αρχή της ισότητας, κατά γενική πλέον ομολογία και αποδοχή, δεν νοείται αριθμητικώς αλλ’ αναλογικώς. Δηλαδή με την έννοια της ίσης μεταχείρισης ουσιωδώς όμοιων καταστάσεων και, συνακόλουθα, της άνισης μεταχείρισης ουσιωδώς ανόμοιων καταστάσεων, για ν’ αναχθούμε στον αριστοτελικής καταγωγής ορισμό ≪ἑκάστῳ τό ἲδιον αὐτῷ ἀποδιδόναι≫.

Και στην εντελώς σύγχρονη εποχή, κατά τον μέντορα της περί Δικαιοσύνης θεωρίας John Rowls[1], η πλήρης και συνεπής αρχή της ισότητας, κατά το πνεύμα της, σημαίνει πρωτίστως ισότητα ως προς την αφετηρία, από την οποία ξεκινά καθένας. Με άλλα λόγια –και για το ζήτημα που αναλύεται εδώ– συνιστά άδικη μεταχείριση η επιβολή σε ορισμένες χώρες της υποχρέωσης να οδηγηθούν στα ίδια οικονομικά αποτελέσματα, επιβαρύνοντας επιλεκτικώς με τεράστιες θυσίες το κατά περίπτωση κοινωνικό σύνολο, εφόσον αυτές ξεκινούν, χωρίς δική τους μάλιστα αποκλειστικώς υπαιτιότητα, από διαφορετική οικονομική αφετηρία. Πολύ περισσότερο όταν η διαφοροποίηση ως προς την αφετηρία οφείλεται, κατά μεγάλο μέρος, στο ότι οι χώρες που έμειναν πίσω πληρώνουν ουσιαστικά το κόστος για να μπορούν σήμερα άλλοι να παραδίδουν μαθήματα οικονομικής προόδου και να εμφανίζονται ως ≪παραδείγματα προς μίμησιν≫! Συνεπώς, η γενικευμένη και ισοπεδωτική εφαρμογή ενός συνταγματικού δημοσιονομικού κανόνα παραβιάζει την αρχή της ισότητας, με την έννοια της αναλογικής δικαιοσύνης και αντιβαίνει στις ίδιες τις αρχές και τις αξίες, πάνω στις οποίες θεμελιώνεται η δομή της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Κατά δεύτερο λόγο, όπως είναι αυτονόητο, η είσοδος του κατά τ’ ανωτέρω δημοσιονομικού κανόνα στα επιμέρους συντάγματα των κρατών-μελών της ευρωζώνης μπορεί να συντελεσθεί μόνο μέσα από τη διαδικασία αναθεώρησής τους. Όπως συνέβη π.χ. εντελώς προσφάτως, το καλοκαίρι του 2011, με την Ισπανία. Τούτο ισχύει, φυσικά, και για την Ελλάδα. Δεν θα υπεισέλθω στην ανάλυση του προβλήματος σύμφωνα με το οποίο, οφθαλμοφανώς, έως ότου ολοκληρωθούν οι διαδικασίες μιας τέτοιας αναθεώρησης, ιδίως υπό τη σημερινή κρίσιμη παγκόσμια και ευρωπαϊκή συγκυρία, το όλο ζήτημα θα έχει καταστεί ήδη ανεπίκαιρο και οι όποιες δυσμενείς οικονομικές συνέπειες θα έχουν προφανώς επέλθει. Μένοντας σε καθαρώς θεσμικό επίπεδο διευκρινίζω ότι, με βάση τη δημοκρατική αρχή την οποία η Ευρωπαϊκή Ένωση και τα όργανά της οφείλουν να σέβονται στο ακέραιο, μια διαδικασία αναθεώρησης των συνταγμάτων των κρατών-μελών της ευρωζώνης είναι αδιανόητο να επιβληθεί, υπό το παρόν στάδιο λειτουργίας του ευρωπαϊκού οικοδομήματος και του status της κυριαρχίας των κρατικών συνιστωσών του, με απλές πολιτικές αποφάσεις των οργάνων της. Είτε πρόκειται π.χ. για το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο είτε, πολύ περισσότερο, για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Η δημοκρατική αρχή αποκρούει και αποκλείει, στοιχειωδώς, μια τέτοια εκδοχή. Τα ως άνω όργανα, υπό τα σημερινά δεδομένα, μπορούν βεβαίως να λαμβάνουν πολιτικές και οικονομικές αποφάσεις, στο πλαίσιο του πρωτογενούς και του παράγωγου ευρωπαϊκού δικαίου και να δρομολογούν τις αντίστοιχες κυρώσεις. Δεν μπορούν, όμως, να επιβάλλουν μεταβολές ως προς το συνταγματικό θεμέλιο, πάνω στο οποίο εδράζεται η έννομη τάξη κάθε κράτους-μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Υπό διαφορετική εκδοχή το ήδη σημαντικό, και θεσμικώς αλλά και πολιτικώς, διαβρωτικό δημοκρατικό έλλειμμα της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα οδηγηθεί σ’ έναν ακόμη πιο ολισθηρό κατήφορο. Και σε μια περίοδο όπου η Δημοκρατία είναι ζητούμενο για πολλά κράτη του Πλανήτη, που την έχουν στερηθεί ή και δεν την έχουν καν γνωρίσει, θα ήταν τουλάχιστον αποκαρδιωτικό η Ευρωπαϊκή Ένωση να δίνει δείγματα περιφρόνησης των αρχών, τις οποίες πρώτη οφείλει να υπηρετεί για να διδάσκει, με το παράδειγμά της, άλλους ως προς την ανάγκη σεβασμού και εμπέδωσής της.

Άρα μόνον εφόσον, όπως ήδη τονίσθηκε, τροποποιηθεί το υφιστάμενο καθεστώς του πρωτογενούς ευρωπαϊκού δικαίου, ήτοι εφόσον θεσπισθεί ένα πραγματικό Ευρωσύνταγμα που θα επικυρωθεί απ’ όλα τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το οποίο θα περιέχει, ως αναπόσπαστο τμήμα του, και τον δημοσιονομικό κανόνα, είναι δυνατό να υποχρεωθούν τα κράτη-μέλη της ευρωζώνης να κινήσουν τη διαδικασία αναθεώρησης των Συνταγμάτων τους για να τον ενσωματώσουν. Οιαδήποτε άλλη εκδοχή ανατρέπει τη νομική λογική, πάνω στην οποία θεμελιώνεται το θεσμικό οικοδόμημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και υπονομεύει την πορεία της προς την, όποια, τελική της ενοποίηση. Ας μην αυταπατώμεθα: Και το ευρωπαϊκό όραμα, για να γίνει κάποτε πράξη, υπακούει στη διαχρονική ρήση του Θουκυδίδη, όταν έγραφε τον πρόλογο της ιστορίας του Πελοποννησιακού Πολέμου: ≪Κτῆμα ἐς ἀεί μᾶλλον ἢ ἀγώνισμα ἐς τό παραχρῆμα ἀκούειν ξύγκειται≫.

Κατά τρίτο λόγο είναι επιπλέον, ως προς την Ελλάδα, θεσμικώς ανεδαφικό και ανώφελο να τίθεται ζήτημα επιβολής υποχρέωσης συνταγματικής κατοχύρωσης δημοσιονομικού κανόνα. Και τούτο διότι η ιεράρχηση των κανόνων δικαίου, την οποία καθιερώνει το άρθρο 28 του ισχύοντος ελληνικού Συντάγματος, καθιστά περιττή μια τέτοια συνταγματική μεταβολή.

Πράγματι από την ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων αυτού του άρθρου συνάγεται ότι οι κανόνες του ευρωπαϊκού δικαίου, πρωτογενούς και παραγώγου, έχουν υπέρτερη τυπική ισχύ έναντι των λοιπών κανόνων υποσυνταγματικής τυπικής ισχύος. Άρα και έναντι των κανόνων που θεσπίζει ο τυπικός νόμος. Τούτο

σημαίνει ότι εφόσον θεσμοθετηθεί, από τα προς τούτο αρμόδια ευρωπαϊκά όργανα, ο δημοσιονομικός κανόνας στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού δικαίου –κατά τη γνώμη μου προφανώς του πρωτογενούς– τότε ο κανόνας αυτός ούτως ή άλλως είναι υποχρεωτικός για όλα τα όργανα του ελληνικού κράτους που έχουν αρμοδιότητα θέσπισης κανόνων δικαίου κανονιστικού περιεχομένου (π.χ. κανόνων τυπικού νόμου ή κανονιστικής διοικητικής πράξης). Προς τι, λοιπόν, η ανάγκη αναθεώρησης του Συντάγματος;»

---

[1] Θεωρία περί Δικαιοσύνης, 1971.